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Das neue Standortauswahlverfahren der Endlagerkommission

Februar 2017


Dr. Klaus-Jürgen Brammer, Stefan Weber, GNS Gesellschaft für Nuklear-Service mbH, Essen


Der Deutsche Bundestag hat Mitte 2013, nachdem die ergebnisoffene Erkundung des Salzstocks Gorleben aus politischen Gründen zugunsten eines neuen Auswahlverfahrens ausgesetzt wurde, das Standortauswahlgesetz (StandAG) verabschiedet. Dieses sieht einen dreiphasigen Prozess vor, der im Jahr 2031 zur Benennung eines Standortes mit „bestmöglicher Sicherheit“ für die Endlagerung von insbesondere hochradioaktiven Abfällen führen soll. Gesetzlich verankert wurde auch die „Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“, die vorgelagert zum eigentlichen Standortauswahlverfahren die Entscheidungsgrundlagen, die Kriterien, den Prozess und das Konzept der Öffentlichkeitsbeteiligung erarbeiten sollte. Die Kommission hat Anfang Juli 2016 ihren Abschlussbericht vorgelegt und eine Öffentlichkeitbeteiligung ermöglicht. Nun steht die gesetzliche Umsetzung der Kommissionsvorschläge an.

Das Jahr 2016 wird zukünftig wohl eine Zäsur in der Historie der Entsorgung von radioaktiven Abfällen in Deutschland darstellen: Die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ hat mit ihrem fast 700 Seiten starken Abschlussbericht im Juni 2016 die präzisierten Grundlagen für ein neues Standortauswahlverfahren sowie für eine grundlegende Neuorganisation im Bereich der Endlagerung gelegt.


HAW geht „zurück auf Null“, Entsorgung von LAW/MAW auf der Zielgeraden

Die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ hat sich mit der Entsorgung von insbesondere hochradioaktiven Abfällen (HAW) auseinandergesetzt. Die aktuelle zeitliche Perspektive für die Endlagerung von hochradioaktiven Abfällen, d.h. abgebrannte Brennelemente und Abfälle aus der Wiederaufarbeitung, ist von langfristiger Natur: die 1979 initiierte ergebnisoffene Erkundung des Salzstocks im niedersächsischen Gorleben wurde im Rahmen der politischen Verhandlungen zum neuen Standortauswahlgesetz (StandAG) im Jahr 2012 zum wiederholten Male unterbrochen und mit Inkrafttreten des Standortauswahlgesetzes auch „formal“ beendet. Eine Wiederaufnahme ist gemäß StandAG nur möglich, wenn sich der Standort Gorleben als ein möglicher Kandidat im Verfahren für eine weitere untertägige Erkundung durchsetzt. Noch im Jahr 2013 wurde von ca. 80 Wissenschaftlern in einer vom Bundesumweltministerium) beauftragten vorläufige Sicherheitsanalyse bestätigt, dass es keine Erkenntnisse gibt, die die Eignung des Salzstocks grundsätzlich in Frage stellen. Demgegenüber ist der Entsorgungsweg für den größten Teil der schwach- und mittelradioaktiven Abfälle (LAW/MAW) vorgezeichnet: Nach Angaben des Bundes soll ab September 2022 (neuer Stand) die Einlagerung des genehmigten Abfallvolumens von 303.000 m³ im Endlager Konrad beginnen.


Wie kam es zum neuen Standortauswahlverfahren?

Die Idee eines neuen Standortauswahlverfahrens wurde vor dem Hintergrund der seit langem öffentlich immer wieder kontrovers diskutierten alleinigen Erkundung des Standorts Gorleben auf Vorschlag des baden-württembergischen Umweltministers Franz Untersteller im Herbst 2011 in die politische Diskussion gebracht. Nach intensiven Verhandlungen zwischen Bund und Ländern wurde das Standortauswahlgesetz schließlich im Sommer 2013 beschlossen. Die wesentlichen Eckpfeiler des Verfahrens sind dabei der Neustart einer Standortsuche ohne Vorfestlegungen im Hinblick auf den Standort (mit dem Salzstock Gorleben als möglicher Kandidat), die Berücksichtigung der Wirtsgesteine Salz, Ton und Kristallin, eine weitreichende Öffentlichkeitsbeteiligung, und – als internationales Novum – die Festlegung eines Standorts mit der „bestmöglichen Sicherheit“ für insbesondere hochradioaktive Abfälle für den Zeitraum von 1 Million Jahren. Die Definition dieser in der Außenwirkung durchaus überzeugend klingenden „bestmöglichen Sicherheit“ sorgte im Verlauf der Kommissionsarbeit noch für einigen Diskussionsbedarf. Die „bestmöglichen Sicherheit“ wurde letztendlich über die Umsetzung des Auswahlverfahrens festgelegt.


Vorbereitung des neuen Standortauswahlverfahrens durch die „Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“

Vor dem Start des Suchprozesses fordert das Gesetz zur weiteren Vorbereitung die Bildung einer „Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ zur Evaluierung und Konkretisierung des Verfahrens. Maßgebliche gesetzlich festgelegte Aufgaben der Kommission waren die Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen und Auswahlkriterien, die weitere Ausgestaltung des Verfahrens sowie der Öffentlichkeitsbeteiligung. Nach einem längeren politischen Ringen um die Besetzung der Kommission (32 Mitglieder plus Vorsitz) kam sie erstmals im Mai 2014 zusammen. Sie bestand aus jeweils acht Vertretern des Bundestags und der Landesregierungen, acht Vertretern aus der Wissenschaft sowie 8 Vertretern der gesellschaftlichen Gruppen (Gewerkschaften, Religionsgemeinschaften, Umweltverbände sowie Industrie). Da im politischen Raum keine Einigung auf einen Vorsitzenden möglich war, entschied man sich für eine „Doppelspitze“: Ursula-Heinen Esser (CDU) sowie Michael Müller (SPD) sollten die Sitzungen der Kommission im Wechsel moderieren. Erheblichen Dissens über die grundsätzliche Bereitschaft zu einer Teilnahme gab es innerhalb der Umweltbewegung und der Umweltverbände. Eine wesentliche Forderung einiger Gruppen war, den Standort Gorleben bereits vorab vom Verfahren auszuschließen. Dennoch beteiligten sich letztlich Vertreter der Deutschen Umweltstiftung sowie des BUND an der Kommissionsarbeit bei deutlicher Ablehnung aller übrigen Umweltverbände an der Kommissionsarbeit. Als Vertreter der Wirtschaft engagierten sich Dr. h.c. Bernhard Fischer von E.ON und Prof. Dr. Gerd Jäger von RWE in der Kommission.


Arbeitsstruktur der Kommission

Nach langwieriger Diskussion um die Geschäftsordnung erkannte die Kommission schnell, dass die große Zahl der zu bearbeitenden Themen die Gründung von Arbeitsgruppen erforderte: die Arbeitsgruppe 1 beschäftigte sich mit der Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung, die Arbeitsgruppe 2 mit der Evaluierung des Standortauswahlgesetzes sowie mit einer Vielzahl von rechtlichen Aspekten, die Arbeitsgruppe 3 insbesondere mit der Detaillierung des Auswahlprozesses und der Festlegung von Auswahlkriterien. Kurze Zeit später kamen noch zwei ad-hoc Arbeitsgruppen hinzu. Die ad-hoc-Gruppe „Grundlagen und Leitbild“ bearbeitete das zunächst im Plenum immer wieder heftig diskutierte Leitbild der Kommission sowie ethische und (technik-) historische Aspekte, deren Tiefgang und teilweise auch Tenor aus Sicht der Mehrzahl der Kommissionsmitglieder nicht dem gesetzlichen Auftrag der Kommission entsprach. Die ad-hoc-Gruppe „EVU-Klagen“ entwickelte Lösungen zur Bearbeitung von Konflikten. Diese Notwendigkeit ergab sich insbesondere aus der Kritik einzelner Kommissionsmitglieder an den Klagen der Energieversorgungsunternehmen im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Kernenergie und der von diesen Mitgliedern aufgeworfenen Frage nach der grundsätzlichen Legitimität der Mitarbeit in der Kommission.


Grundlegende Diskussion von Entsorgungswegen – auch über Alternativen zur Endlagerung

Als eine ihrer ersten Aufgaben hat die Kommission alle grundsätzlich denkbaren Entsorgungspfade für radioaktive Abfälle überprüft, dies teilweise mit Einholung von externen Gutachten. Dazu gehörten neben der Endlagerung in tiefen geologischen Formationen mit und ohne Rückholbarkeit auch die Endlagerung in bis zu 5 km tiefen Bohrlöchern, die dauerhafte Lagerung in oberirdischen Zwischenlagern (mit und ohne Endlagerintention) sowie die eher abwegigen Varianten wie die Versenkung im ewigen Eis des Nord- oder Südpols, die Einbringung in den Weltmeeren (in Sedimentschichten, in Subduktionszonen, nach dem „Verdünnungsprinzip“) oder die Entsorgung im Weltraum. Einen Sonderfall bildete die Prüfung der Möglichkeit der Partitionierung und Transmutation (P&T): Hierzu wurde festgestellt, dass es sich hierbei um eine Konditionierungsoption und nicht um eine „echte“ Entsorgungsoption handelt, da auch nach einer entsprechenden Abfallbehandlung die Einrichtung eines langzeitsicheren Endlagers unverzichtbar bleibt. Der erforderliche Isolationszeitraum für die Endlagerung würde sich nicht verringern, da die potenzielle Dosis, die langfristig aus der Endlagerung resultiert, nicht durch die Transurane sondern durch die für P&T nicht zugänglichen langlebigen Spalt- und Aktivierungsprodukte bestimmt wird. Daher hat die Kommission eine aktive Verfolgung der P&T-Strategie nicht empfohlen.


Endlager in tiefem Bergwerk mit Option der Rückholbarkeit als Empfehlung

Rückholbarkeit und Bergbarkeit
Rückholbarkeit und Bergbarkeit

Nach der eingehenden Prüfung aller Optionen entschieden sich die Kommissionsmitglieder für die Endlagerung in einem tiefen Bergwerk mit der Option der Rückholbarkeit und Bergbarkeit als einzige aktiv zu verfolgende Lösung. Davon unbenommen soll die technische Weiterentwicklung einiger anderer Entsorgungsoptionen, wie z.B. die Entsorgung in tiefen Bohrlöchern oder die Langzeitzwischenlagerung, verfolgt werden, um bei deutlichen Weiterentwicklungen des Stands von Wissenschaft und Technik oder bei einer ggf. der Gesellschaft aufgezwungenen Nicht-Realisierung der Endlagerung in tiefen geologischen Formationen ggf. zu einem späteren Zeitpunkt eine Neubewertung der Optionen vornehmen zu können.


Diskussion um ein stringentes Auswahlerfahren und wissenschaftsbasierte Kriterien

Ablauf des Standortauswahlverfahrens
Ablauf des Standortauswahlverfahrens

Das Auswahlverfahren, das die Kommission vorschlägt, ist in drei Phasen unterteilt: am Ende von Phase 1 werden Standorte (bei Salzstöcken) bzw. Regionen (Ton, Kristallin, Salz in flacher Lagerung) für eine übertägige Erkundung in Phase 2 ausgewiesen. Die Phase 1 selbst wurde in drei Schritte unterteilt: In Schritt 1 werden geologischen Ausschlusskriterien und Mindestanforderungen (Abbildung 1) angewendet und somit geologische Suchräume bestimmt. In Schritt 2 kommt es zur Anwendung von Abwägungskriterien. In Schritt 3 sollen die Abwägungskriterien, gemeinsam mit vorläufigen, repräsentativen Sicherheitsuntersuchungen, vertieft angewendet werden. In Bezug auf die Dreiteilung der Phase 1 gab es in der Kommission zuvor intensive Diskussionen, ob die Differenzierung der Schritte 2 und 3 zielführend sei, da letztlich auf die gleiche geologische Datengrundlage zurückgegriffen würde. Die staatlichen geologischen Dienste hatten in einem Sachstandsbericht (Quelle: K-Mat. 53) hierzu ausgeführt: „Es ist davon auszugehen, dass die Abwägung in Schritt 2 der Phase 1 mit den zur Verfügung stehenden Daten bereits mit der gebotenen fachlichen Tiefe erfolgt, so dass ohne zusätzliche Daten für Schritt 3 keine neuen Erkenntnisse im Sinne einer weiteren Einengung der Gebietskulisse zu erwarten sind.“


Felduntersuchungen schon in der ersten Phase des Verfahrens möglich

In diesem Kontext war auch strittig, ob bereits in Phase 1 geologische Felduntersuchungen möglich seien, falls die Datenlage zur Beurteilung von Standorten bzw. Regionen nicht ausreiche. Felduntersuchungen sollen nun „vereinzelt“ möglich sein, wenn Daten „mit vertretbarem Aufwand“ erweitert werden können. Hier ist nach Auffassung einiger Kommissionsmitglieder damit zu rechnen, dass das Verfahren bereits in Phase 1 deutlich verzögert werden könnte. Dies könnte der Fall sein, wenn Regionen, die nach Phase 1 als eignungshöffig im Auswahlverfahren bleiben, fordern, dass in Regionen, die aus dem Verfahren ausgeschieden wurden, zunächst Felduntersuchungen zur Nacherhebung von Daten stattfinden. In Phase 2 sollen auf Basis der Erkundungsergebnisse der in dieser Phase durchzuführenden übertägigen Erkundungsmaßnahmen und weiterer vorläufiger Sicherheitsuntersuchungen die Standorte für eine untertägige Erkundung in Phase 3 ausgewählt werden. Den Abschluss der jeweiligen Phasen, d.h die Benennung der im Auswahlverfahren verbleibenden Standorte, bilden Bundestagsentscheidungen (Gesetzgebungsverfahren). Den betroffenen Bürgern sollen dabei vor der untertägigen Erkundung sowie vor der endgültigen Standortentscheidung Klagemöglichkeiten (Rechtsschutz) eingeräumt werden.


Weiterentwicklung der AK End-Kriterien – nicht immer sinnvoll

Grundlage für die Erarbeitung der geologische Kriterien durch die Kommission in der AG 3 bildeten die Arbeiten des AkEnd. Strittig innerhalb der Kommission diskutiert wurde insbesondere das gegenüber AkEnd zusätzlich hinzugefügte Abwägungskriterium „Schützender Aufbau des Deckgebirges“: Es blieb bis zuletzt umstritten, ob dieses Kriterium eine zusätzliche Sicherheit für den einschlusswirksamen Gebirgsbereich (ewG) bietet, da die notwendige Schutzfunktion des ewG bereits in anderen Abwägungskriterien abgebildet und die Relevanz des Deckgebirges somit überbetont ist . Auch die auf Wunsch des Landes Niedersachsen umgesetzte Modifikation des Abwägungskriteriums „Gute Temperaturverträglichkeit“ in der Art, dass nun die Temperatur an der Außenfläche des Endlagerbehälters (vorläufig) auf 100° C begrenzt wird, war heftig umstritten, da kein wissenschaftlicher Nachweis für die Notwendigkeit erbracht wurde, das Kriterium eine sicherheitsgerichtete Optimierung von Endlagerkonzepten verhindert und keinerlei Funktion als Auswahlkriterium erfüllen kann. Unter anderem diese beiden Kriterien führten zu Sondervoten mehrerer Kommissionsmitglieder im Abschlussbericht der Kommission. Darüber hinaus hat die Kommission auch planungswissenschaftliche Kriterien entwickelt, die aber wegen des Primats der Sicherheit im Auswahlverfahren gegenüber den geowissenschaftlichen Kriterien nachrangig sind.


Öffnung zu behälterbasierten Konzepten – Sonderfall Kristallin

Wirtsgesteinseigenschaften
Wirtsgesteinseigenschaften

Zu einer letztlich für einige Kommissionsmitglieder unbefriedigenden Lösung kam es auch in der Frage des Umgangs mit dem Wirtsgestein Kristallin: während das ewG-Konzept in der Regel gut auf die Wirtsgesteine Ton und Salz anzuwenden und das zugrunde gelegte Kriterienset des AkEnd auch auf diese Wirtsgesteine abgestimmt ist, käme es bereits bei der Anwendung der AkEnd-Mindestanforderung „Gebirgsdurchlässigkeit“ bzw. „Mächtigkeit des ewG“ mit hoher Wahrscheinlichkeit in der Phase 1 des Verfahrens zum Ausschluss der deutschen Kristallinvorkommen. Um diesen Fall auszuschließen wurden diese Mindestanforderungen für den „Sonderfall Kristallin“ dahingehend modifiziert, dass neben dem ewG-Konzept ein weiteres Konzept, in dem die technischen Barrieren (Endlagerbehälter) die entscheidende Rolle für die Langzeitsicherheit spielen, für den Langzeitsicherheitsnachweis genutzt werden kann. Diese konzeptionelle Anpassung führte zu Sondervoten der Länder Bayern und Sachsen.


Zeitbedarf für Endlagerung bleibt offen, Abfallarten thematisiert

In der Kommission gab es heftige Kritik an der sehr ambitionierte Zeitvorgabe, das Auswahlverfahren bis 2031 abzuschließen und einen Standort zu benennen. Von einigen Mitgliedern der AG3 wurden Szenarien erarbeitet, die zu einem Jahrzehnte längeren Verfahren führen würden. Sowohl die Risiken einer deutlichen Verlängerung als auch die Notwendigkeit, prozessbeschleunigende Maßnahmen zu finden, z.B. Einsatz fortgeschrittener Erkundungsmethoden für die untertägige Erkundung, wurden daher intensiv diskutiert.

Im Verfahren berücksichtigt werden sollen neben den hochradioaktiven Abfällen auch schwach- und mittelradiaoktive Abfallstoffe: die zukünftig anfallenden Abfallmengen aus der gesetzlich festgelegten Rückholung aus der Schachtanlage Asse II, ggf. anfallende Reststoffe aus der Urananreicherung sowie die Abfälle, die nicht den Endlagerungsbedingungen für das Endlager Konrad entsprechen. Hierfür wurden keine konkreten Auswahlkriterien erarbeitet sondern vielmehr festgelegt, dass die Auswahl eines Standorts für ein Endlager für hoch radioaktive Abfälle Priorität vor einer zusätzlichen Endlagerung schwach und mittel radioaktiver Abfälle hat und eine gegenseitige, negative Beeinflussung zwischen den Abfallsorten im künftigen Endlager ausgeschlossen sein muss.


Öffentlichkeitsbeteiligung mit Nationalem Begleitgremium und Regionalkonferenzen

Beteiligte Formate und Gremien in den einzelnen Phasen
Beteiligte Formate und Gremien in den einzelnen Phasen

Die Kommission hat bei ihrem Verfahrensvorschlag Wert auf eine sehr umfangreiche Öffentlichkeitsbeteiligung gelegt. Zentral sind dabei zwei Gremien: das „nationale Begleitgremium“ und die „Regionalkonferenzen“. Das nationale Begleitgremium soll eine vermittelnde, unabhängige und gemeinwohlorientierte Begleitung des Standortauswahlverfahrens gewährleisten. Es soll aus 18 Mitgliedern bestehen, davon 12 anerkannte Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens (gewählt von Bundestag und Bundesrat) und 6 „Zufallsbürger“ (benannt vom BMUB). Das nationale Begleitgremium benennt dabei einen „Partizipationsbeauftragten“ zur Schlichtung von Konflikten. Darüber hinaus hat es die Möglichkeit, einen „wissenschaftlichen Beirat“ zu seiner Unterstützung einzuberufen. Wie vorgesehen, wurde im November 2016 frühzeitig für die Übergangsphase bis zum Beginn des eigentlichen Auswahlverfahrens die Hälfte des Gremiums besetzt.


Nachprüfrecht für Regionalkonferenzen

Die Regionalkonferenzen bilden die unabhängigen zentralen Institutionen zur Beteiligung der Betroffenen in den Regionen/Standorten. Sie bestehen aus der Vollversammlung und ihrem Vertretungskreis. Die Bürgerinnen und Bürger, die das kommunale Wahlrecht in einer Gebietskörperschaft der Region haben, werden zur Vollversammlung eingeladen. Der von der Vollversammlung gewählte bzw. im Falle von Kommunalvertretern bestätigte Vertretungskreis führt die operativen Geschäfte und trifft Entscheidungen. Er setzt sich je zu einem Drittel aus Vertreterinnen und Vertretern der Kommunen auf Gemeinde- und Kreisebene, der gesellschaftlichen Gruppen (z.B. Wirtschafts- und Umweltverbände) sowie Einzelbürgerinnen und Einzelbürgern zusammen. Der Vertretungskreis kann nach Anhörung der Vollversammlung einmal vor Abschluss der jeweiligen Phasen ein „Nachprüfrecht“ auslösen: hiermit wird der Regulator im Zusammenwirken mit dem Vorhabenträger verpflichtet, ggf. identifizierte Defizite vor den Bundestagsentscheidungen auszuräumen. Auf ein mögliches „Vetorecht“ von betroffenen Regionen und Standorten wurde bewusst verzichtet, da ein solches Vetorecht zu einem sehr späten Zeitpunkt das Verfahren zum Erliegen bringen könnte, auch wenn ein Standort mit der „bestmöglichen Sicherheit“ bereits identifiziert wurde. Ein solcher Abbruch stünde dann im Widerspruch zu dem als Leitziel des Auswahlverfahrens postulierten „Primats der Sicherheit“.


Aufwendige Öffentlichkeitsbeteiligung während der Kommissionsarbeit

Die Öffentlichkeitsbeteiligung während der Arbeitszeit der Kommission erfolgte u.a. durch verschiedene Veranstaltungen für Öffentlichkeit und Wissenschaftler, Livestreams der Sitzungen sowie Online-Kommentierungsmöglichkeiten zu Kriterien und Abschlussbericht.

Bis zum 18.09.2016 hatte die Öffentlichkeit abschließend Gelegenheit, den von der Kommission verabschiedeten Abschlussbericht online zu kommentieren. Insgesamt wurden 850 Kommentare abgegeben, die weitaus überwiegend fachlicher Natur waren. Auch hier wurde beispielsweise mehrfach die Aufteilung in Schritte 2 und 3 der Phase 1 kritisiert. Die Ergebnisse der Onlinekommentierung wurden bei einer Sitzung des Bundesumweltausschusses am 28.09.16 mit den nunmehr ehemaligen Kommissionsmitgliedern diskutiert und sollen in geeigneter Form in das parlamentarische Verfahren einbezogen werden.


Änderung der Behördenstruktur – Neuer Vorhabenträger, neuer Regulator

Behördenstruktur
Behördenstruktur

Neuer Regulator im Verfahren wird eine neu geschaffene Bundesbehörde „Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit“ (BfE), die zurzeit, auch mit Personalübergang vom zuvor zuständigen Bundesamt für Strahlenschutz (BfS), aufgebaut wird. Als Präsident wurde der Präsident des BfS Wolfram König benannt. Neuer Vorhabenträger wird die neue, bundeseigene „Bundesgesellschaft für Endlagerung“ (BGE) – ursprünglich sollte das BfS diese Rolle übernehmen. Hierin sollen die bisherige Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe mbH (DBE), die Asse GmbH und die Betreiberteile des BfS verschmolzen werden. Anfang August 2016 wurden mit Ursula-Heinen Esser (ehemalige parlamentarische Staatssekretärin im BMUB), Ewold Seeba (ehemals BMUB) und Dr. Hans-Albert Lennartz (ehemals Asse-GmbH) die zukünftigen Geschäftsführer der BGE benannt. Mit der Einrichtung von BfE und BGE wird die in Deutschland oft kritisierte Doppelfunktion des BfS als Vorhabenträger mit Regulatorfunktion eliminiert.


Ausblick

Nach Berücksichtigung der Beratung des Umweltausschusses des Deutschen Bundestags am 28.09.2016 wird das Standortauswahlgesetz (StandAG) entsprechend novelliert. Der neue Regulator BfE und der Vorhabenträger müssen dann vom Bund aufgebaut und somit operativ handlungsfähig gemacht werden. Der faktische Beginn des Standortauswahlverfahrens mit Phase 1 wäre somit bei einer zügigen Realisierung durch den Bund ab Mitte 2017 denkbar.


 

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