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Genehmigung und Aufsicht von Kernkraftwerken

November 2013


Atomrechtliches Genehmigungsverfahren (Quelle: GRS)
Atomrechtliches Genehmigungsverfahren (Quelle: GRS)

Betrieb und Stilllegung von Kernkraftwerken bedürfen einer atomrechtlichen Genehmigung nach § 7 Atomgesetz. Seit der Atomgesetz- Novelle von 2002 dürfen keine neuen Kernkraftwerke mehr genehmigt werden.

Das Atomgesetz ist ein Bundesgesetz. Es wird im Auftrag des Bundes durch die Länder vollzogen (Bundesauftragsverwaltung).

Das Bundesumweltministerium (BMU) übt gegenüber den Landesbehörden die rechtliche und fachliche Aufsicht aus und hat ein Weisungsrecht.

Das BMU lässt sich von der Reaktor-Sicherheitskommission (RSK), der Strahlenschutzkommission (SSK) und der Entsorgungskommission (ESK) sowie der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) als Sachverständigenorganisation des Bundes gutachterlich beraten.


Das kerntechnische Regelwerk

Regelwerkspyramide (Quelle: BMU)
Regelwerkspyramide (Quelle: BMU)

Um eine einheitliche Anwendung des Atomgesetzes sicherzustellen, hat die Bundesregierung in Zusammenarbeit mit den Bundesländern eine Reihe von Vorschriften erlassen, die bei Betrieb und Stilllegung von Kernkraftwerken einzuhalten sind. Ein Teil dieser Vorschriften fußt auf internationalen Verträgen, z B der Convention on Nuclear Safety von 1994, oder Empfehlungen internationaler Fachgremien, z. B. den Strahlenschutz-Grenzwerten der ICRP (International Commission on Radiological Protection).

Die wichtigste Rechtsverordnung ist die Strahlenschutzverordnung. Sie regelt unter anderem die Grundsätze und Dosisgrenzwerte des Strahlenschutzes, die Personen- und die Umgebungsüberwachung. Die Atomrechtliche Verfahrensverordnung regelt unter anderem die einzureichenden Antragsunterlagen, die Öffentlichkeitsbeteiligung sowie Verfahren und Kriterien für wesentliche Änderungen einer Anlage.

Die Sicherheitsanforderungen an Kernkraftwerke sind im November 2012 gemeinsam mit den Ländern beschlossen worden. An ihrer Stelle galten zuvor die „Sicherheitskriterien für Kernkraftwerke“ vom 21. Oktober 1977. Sie regeln die Anforderungen an die Organisation des Kraftwerksbetriebs, an das technische Sicherheitskonzept und an die Auslegung der Gesamtanlage sowie der einzelnen sicherheitsrelevanten Systeme des Kernkraftwerks. Weiterhin legen sie die zu berücksichtigenden Betriebszustände, Störungen, Störfälle und Unfälle sowie Einwirkungen von außen fest.

Bei den Bekanntmachungen des BMU (bisher etwa 60) handelt es sich unter anderem um Störfallleitlinien und Richtlinien zur Überwachung der Emissionen und der Radioaktivität in der Umwelt, zu den Meldekriterien für meldepflichtige Ereignisse und zu Katastrophenschutzvorkehrungen. Weitere Richtlinien betreffen zum Beispiel die erforderlichen Fachkenntnisse des Betriebspersonals und die Programme zur Erhaltung der Fachkunde des verantwortlichen Schichtpersonals in Kernkraftwerken.

Zu den RSK-Empfehlungen zählen unter anderem die RSK-Leitlinien für Druckwasserreaktoren. Sie konkretisieren die Anwendung der Sicherheitsanforderungen für alle sicherheitsrelevanten Komponenten und Systeme.

Der Kerntechnische Ausschuss (KTA) ist beim BMU eingerichtet und besteht aus Fachleuten der Hersteller, der Betreiber, der Behörden des Bundes und der Länder, der Gutachter sowie aus Vertretern öffentlicher Belange (z. B. der Gewerkschaften, des Arbeitsschutzes und der Haftpflichtversicherer). Er formuliert detaillierte sicherheitstechnische Regeln (KTARegeln) vor allem zu Organisationsfragen, Arbeitsschutz, Bautechnik, Reaktorkernauslegung, Werkstofffragen, Instrumentierung und Radioaktivitätskontrolle. Es liegen bislang 93 Regeln vor, die in einem fünfjährigen Rhythmus auf ihre Gültigkeit überprüft und gegebenenfalls überarbeitet und ergänzt werden.


Laufende Überwachung des Betriebs durch die Aufsichtsbehörde

Die Verantwortung für Sicherheit und Strahlenschutz liegt voll und ganz beim Anlagenbetreiber. Dazu zählt die Eigenüberwachung des Betriebs und des Anlagenzustands sowie der Einhaltung aller gesetzlichen Vorschriften z. B. für den Strahlenschutz. Er unterliegt dabei aber der Überwachung durch die Landesbehörde. Diese führt regelmäßig Anlagenbegehungen durch, wertet die Berichte des Betreibers aus, führt in der Anlage und in ihrer Umgebung eigene Kontrollmessungen der Radioaktivität durch und begleitet sicherheitstechnisch relevante Revisions- und Instandhaltungsarbeiten.

Beginnend in den frühen 1980er-Jahren haben die jeweiligen Bundesländer Systeme der Kernreaktor- Fernüberwachung (KFÜ) eingerichtet. Diese übertragen vollautomatisch Messdaten des Anlagenbetriebs, der Emissionen und der Umgebungsüberwachung in eine Auswertungszentrale des Landes. Zusätzlich zu den Messgeräten des Betreibers verfügt die KFÜ zum Teil über eigene Messgeräte. So hat die Aufsichtsbehörde die Anlage rund um die Uhr im Blick.


Periodische Sicherheitsüberprüfung

Blick in den Reaktorkern (Quelle: RWE)
Blick in den Reaktorkern (Quelle: RWE)

Neben der laufenden Aufsicht durch die Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde des Bundeslandes findet etwa alle zehn Jahre eine Periodische Sicherheitsüberprüfung (PSÜ) statt, die der Betreiber nach vorgegebenen Regeln durchzuführen und der Behörde vorzulegen hat.

Die PSÜ umfasst den Sicherheitsstatus der Anlage, der mit dem Stand von Wissenschaft und Technik zu vergleichen ist, um festzustellen, ob eine Ertüchtigung der Anlage erforderlich ist. Maßstab sind die im Genehmigungsbescheid festgelegten Sicherheitsanforderungen.

Für ein vorgegebenes Spektrum von Störfällen ist die Einhaltung der Schutzziele nachzuweisen ( deterministische Sicherheitsstatusanalyse). Ergänzend ist eine probabilistische Sicherheitsanalyse (PSA) durchzuführen. Sie dient insbesondere dazu, eventuell bestehende Schwachstellen einer Anlage qualitativ und quantitativ festzustellen und die Ausgewogenheit des sicherheitstechnischen Anlagenkonzepts zu beurteilen.


Meldepflichtige Ereignisse

Anzahl meldeplichtiger Ereignisse nach AtSMV, 1991-2012 (Quelle: BfS)
Anzahl meldeplichtiger Ereignisse nach AtSMV, 1991-2012 (Quelle: BfS)

Der Anlagenbetreiber hat der Aufsichtsbehörde alle meldepflichtigen Ereignisse anzuzeigen, damit etwaige Mängel frühzeitig erkannt, dem Auftreten ähnlicher Fehler vorgebeugt und andere Anlagen auf ähnliche Fehler untersucht werden können. Je nach Dringlichkeit und sicherheitstechnischer Bedeutung fallen sie in eine der drei folgenden Kategorien (es werden jeweils Beispiele aus der Anlagentechnik gewählt):

  • Kategorie S (Sofort). Das sind z. B. Funktionsstörungen, Schäden oder Ausfälle im Sicherheitssystem derart, dass die auslegungsgemäß zur Störfallbeherrschung erforderliche Anzahl von Sicherheits-Teileinrichtungen nicht mehr zur Verfügung steht. Sie sind unverzüglich zu melden. (Teileinrichtungen sind parallele Sicherheitsstränge, z. B. Notkühlpumpen, Notstromaggregate.)
  • Kategorie E (Eilt). Das sind z. B. Funktionsstörungen, Schäden oder Ausfälle im Sicherheitssystem derart, dass nur noch die auslegungsgemäß zur Störfallbeherrschung erforderliche Anzahl von Sicherheits-Teileinrichtungen zur Verfügung steht. Sie sind innerhalb von 24 Stunden zu melden.
  • Kategorie N (Normal). Das sind z. B. Funktionsstörungen, Schäden oder Ausfälle im Sicherheitssystem derart, dass mindestens eine Sicherheits-Teileinrichtung nicht zur Verfügung steht. Sie sind innerhalb von fünf Werktagen zu melden.


Internationale INES-Skala zur Bewertung meldepflichtiger Ereignisse in Deutschland (links) und die Anzahl meldepflichtiger Ereignisse nach INES-Einstufung, 1991-2012 (rechts; Quelle: BfS)
Internationale INES-Skala zur Bewertung meldepflichtiger Ereignisse in Deutschland (links) und die Anzahl meldepflichtiger Ereignisse nach INES-Einstufung, 1991-2012 (rechts; Quelle: BfS)

Die meldepflichtigen Ereignisse und ihre Zuordnung zu den Kategorien S, E und N sind in der Atomrechtlichen Sicherheitsbeauftragten- und Meldeverordnung (AtSMV) zusammengestellt.

Die hohe technische Qualität der Anlagen und die verantwortungsvolle Betriebsführung sind daran ablesbar, dass nur ein ganz geringer und im Laufe der Zeit immer weiter zurückgehender Anteil der meldepflichtigen Ereignisse der obersten Kategorie S zuzuordnen war. In den letzten 22 Jahren (1991-2012) gehörten von den 2.986 gemeldeten Ereignissen 2.911 bzw. 97,5 % zur untersten Kategorie N, 72 Ereignisse bzw. 2,4 % zur Kategorie E und nur 3 Ereignisse bzw. 0,1 % zur Kategorie S.

Das deutsche Meldesystem in der heutigen Form besteht seit 1977. Zusätzlich wurde 1991 das international vereinbarte siebenstufige Meldesystem INES (International Nuclear and Radiological Event Scale) der International Atomic Energy Agency (IAEA) mit den Stufen 1 bis 7 eingeführt. In Deutschland werden auch Ereignisse unterhalb des Skala, also auf „Stufe Null“, gemeldet. Parallel dazu wird die Einstufung nach den Kategorien N, E und S in Deutschland weitergeführt.

Für den Zeitraum 1991–2012 ergibt sich ein ganz ähnliches Bild wie bei der Anwendung der deutschen Kategorien N; E und S: 2.908 von 2.986 Ereignissen (97,4 %) liegen unterhalb der Skala auf der Stufe Null, 75 Ereignisse bzw. 2,5 % liegen auf Stufe 1 (Störung) und nur 3 Ereignisse bzw. 0,1 % liegen auf Stufe 2 (Störfall). Gravierendere Ereignisse (Stufen 3 –7) waren nicht zu verzeichnen.


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